Non-Respect du principe de proportionnalité
ABSyM, Cartel, BUOS et VVT portent plainte contre l’Etat belge à la Commission européenne
L’ABSyM, le Cartel (ASGB,GBO,MoDeS), VVT (Association des dentistes flamands) et BUOS (Belgian Union of Orthodontic Specialists) déposent une plainte auprès de la Commission européenne contre l’État belge pour non-application de l’évaluation de proportionnalité lors de l’élaboration des lois-cadres.
Les Lois-cadres soins de santé de Frank Vandenbroucke ont fait couler beaucoup d’encre. La première loi-cadre a été publiée le 5 juin 2026, la seconde le 19 juin. Elles ont été le fruit d’un processus long et difficile. Médecins, dentistes, orthodontistes se sont rapidement inquiétés. Des négociations ont eu lieu. Des contre-propositions ont été formulées. Mais les objections fondamentales sont restées sans réponse de la part des autorités.
Une grève des médecins a été organisée le 7 juillet 2025. Une première depuis longtemps, avec le soutien de l’ensemble du secteur…
Après la poursuite des négociations, hélas, les plaignants ont dû constater l’intervention croissante de l’Etat, des sanctions très étendues, des attaques incessantes contre les « suppléments » d’honoraires. Cela a été considéré comme inacceptable.
Les plaignants contestent donc non seulement le contenu de ces lois, mais surtout la manière dont elles ont été élaborées.
L’INAMI a bien demandé l’avis des prestataires via une consultation en ligne. L’Institut a recueilli 6500 réponses. Mais les préoccupations exprimées, pour la plupart, sont restées lettre morte. Les alternatives proposées n’ont pas été retenues. La proportionnalité n’a, selon les plaignants, pas été réellement évaluée.
C’est pourquoi l’ABSyM, le Cartel, le VVT et la BUOS ont formellement mis l’État belge en demeure le 22 juin. « La réponse n’a pas dissipé nos inquiétudes", expriment-ils en choeur. "Nous nous adressons donc aujourd’hui, ensemble, à la Commission européenne. Insistons qu’il ne s’agit pas d’une simple formalité. Il s’agit de la manière dont sont élaborées des réglementations majeures pour notre système de santé. »
Les plaignants ont décidé de se tourner vers l’Europe parce qu’ils estiment que les autorités belges doivent respecter les règles européennes lors de l’élaboration de cette réglementation.
Le point de départ
Le point de départ est une directive européenne de 2018, 2018/958 relative au contrôle de proportionnalité. La directive européenne sur le contrôle de proportionnalité exige que « toute réglementation limitant l’exercice d’une profession réglementée fasse, au préalable, l’objet d’une évaluation approfondie de son adéquation, de sa nécessité et de sa proportionnalité ».
En claire, lorsqu’un État membre souhaite adopter ou modifier une réglementation qui restreint l’accès à une profession réglementée ou son exercice - comme les professions de médecin et de dentiste dans le cas qui nous occupe -, il doit procéder à une évaluation de sa proportionnalité avant de l’adopter.
L’objectif est de vérifier que les restrictions et les règles envisagées sont réellement justifiées, nécessaires et proportionnées aux buts poursuivis.
« Il ne s’agit donc pas uniquement d’une obligation de principe. La directive impose une véritable évaluation préalable, objective, suffisamment détaillée et étayée par des éléments qualitatifs et quantitatifs », précisent les juristes.
Ceux-ci considèrent que le test de proportionnalité n’a pas été correctement réalisé lors de l’élaboration des deux lois-cadres adoptées respectivement en mai et en juin 2026, alors qu’elles comportent des mesures affectant l’exercice de professions de santé réglementées.
« Il y a eu une analyse d’impact réglementaire, des consultations et des débats au cours du processus législatif. Toutefois, la position que nous défendons dans la plainte est que ces éléments ne peuvent, à eux seuls, remplacer l’évaluation spécifique et détaillée de proportionnalité exigée par le droit européen. »
Les juristes ont relevé plusieurs problèmes :
-l’on n’identifie pas, dans le processus législatif, d’évaluation de proportionnalité distincte et identifiable répondant de manière systématique aux critères prévus par la directive.
-les éventuelles solutions moins restrictives n’ont pas fait l’objet de l’examen structuré requis.
Les juristes surfent, enfin, sur le fait que la Belgique a déjà été condamnée pour non-transposition de la Directive proportionnalité. « C’est précisément pour cette raison que nous avons décidé de saisir la Commission. Nous lui demandons d’examiner si la Belgique respecte effectivement les obligations découlant de la directive 2018/958. Si elle estime, comme nous, qu’il existe un manquement, nous lui demandons d’envisager l’ouverture d’une procédure d’infraction à l’encontre de la Belgique, sur la base du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne »
Point important : la plainte ne suspend ni n’annule les lois-cadres.
"Il a fallu 25 ans pour que les médecins repartent en grève. Ce n'est pas rien." - Patrick Emonts, président de l'ABSyM
Le président de l’ABSyM, Patrick Emonts, rappelle que « il a fallu vingt-cinq ans pour que les médecins repartent en grève, malgré toutes les modifications de leur cadre de fonctionnement et les limitations qu’ils avaient pu connaître dans l’exercice de leur profession. Il faut en tenir compte : c’est extrêmement sérieux. »
« Cela signifie que cette loi-cadre représente vraiment quelque chose de catastrophique. Il ne s’agit pas d’une réaction corporatiste ni d’un problème de revenus. Faire croire que les médecins se battent pour défendre des fraudeurs ou maintenir un très haut niveau de vie relève d’un discours très populiste. Cela n’a rien à voir avec notre démarche. »
« Les médecins et, plus largement, les prestataires de soins se sont mobilisés parce que ces lois-cadres risquent de créer un problème majeur d’accessibilité aux soins. Et lorsque je parle d’accessibilité, je parle aussi des délais. »
Méfiance avec le cabinet Vandenbroucke
Le Dr Emonts a également l’impression qu’une méfiance s’est installée au sein du cabinet Vandenbroucke et qu’il n’est plus possible de construire quelque chose de sain. Le Dr Emonts se plaint qu’il n’y a, de la part du cabinet, « pas de véritable écoute ». « Le modèle de concertation est complètement inadéquat et les mesures prises ne tiennent pas compte des directives européennes. C’est l’un des volets de notre action (…) Nous devons lancer un avertissement très clair : nous allons vers une médecine qui risque de ne plus avoir ni la qualité ni l’accessibilité qu’elle avait. »
« Tout le monde est conscient qu’il faut réaliser d’importantes économies et revoir le fonctionnement des soins de santé. Nous sommes à un moment clé pour l’ensemble de la société, où un changement doit intervenir. Mais nous ne pouvons pas le faire en mettant en péril la qualité des soins. »
Le Dr Emonts insiste sur le fait que sa démarche n’est donc pas corporatiste. « Elle vise à garantir l’accès à des soins de qualité, car nous risquons de perdre cette qualité, mais aussi cette accessibilité. »
Le président de l’ABSyM craint une démotivation des professionnels et, pour toute une série de prestations, un retour vers l’hôpital. Cela engorgera les hôpitaux et entraînera des délais d’attente considérables, estime-t-il.
« Ce combat se poursuit au niveau national, puisque l’ABSyM prépare deux recours devant la Cour constitutionnelle. Mais nous voulons aussi, avec les autres prestataires de soins, saisir la Commission européenne. C’est une démarche très importante. »
Manque total de reconnaissance, selon le Cartel
« Je voudrais d’abord dire que je partage entièrement ce que Patrick vient d’exprimer », précise la présidente du Cartel, Liselot Brepoels. « Nous disposons dans ce pays d’un très bon système de soins de santé, tant en matière de qualité que d’innovation et d’accessibilité. Il s’est construit il y a une soixantaine d’années grâce à l’engagement, à l’ambition et à la vision de professionnels qui ont choisi un modèle fondé sur la concertation. Or, au moment précis où les soins de santé se retrouvent sous pression, voire en crise, en raison du vieillissement, d’évolutions technologiques coûteuses et de ressources financières plus limitées, on choisit de toucher à l’un des fondements essentiels de ce système : la concertation issue du terrain. On décide de renverser ce modèle pour passer à un système dans lequel les décisions sont imposées d’en haut. »
Le contenu de cette loi-cadre comme la manière dont elle a été élaborée témoignent, selon Mme Brepoels, d’un manque de reconnaissance de l’engagement et de l’expertise des professionnels. « Ils traduisent un renversement du modèle sur lequel reposent nos soins de santé. »
« Au Cartel, nous ne pouvons tout simplement pas accepter d’être considérés d’emblée comme des fraudeurs et de voir ainsi la concertation constructive fragilisée. »
Sur le fond, rappelle-t-elle, la loi-cadre prévoit une série de dispositions imposées d’en haut : orientations budgétaires, sanctions, contrôles et structures rigides qui entravent un véritable dialogue.
« Au Cartel, nous ne pouvons tout simplement pas accepter d’être considérés d’emblée comme des fraudeurs et de voir ainsi la concertation constructive fragilisée. »
Il n’y a pas eu de véritable concertation, précise la présidente du Cartel. « Nous avons pu venir écouter. On nous a accordé un peu de temps pour formuler des remarques. Mais, hormis quelques adaptations mineures, principalement obtenues à la suite de l’intervention du Conseil d’État, nos observations n’ont pas été prises en compte. »
Car, rappelle-telle, une véritable concertation ne consiste pas à demander pour la forme, et au dernier moment, l’avis des prestataires de soins, puis à écarter les plus de 6.000 remarques reçues.
Cette loi touche aux fondements de notre système, en particulier à la participation des prestataires de soins aux décisions. Elle fragilise cette participation pour l’avenir et risque d’entraîner une spirale négative.
« En tant que syndicats, nous ne pouvons pas détourner le regard. Nous devons utiliser tous les moyens d’action à notre disposition. »
Spécialiste en médecine nucléaire, la Dre Brepoels a été interrogée sur les conséquences concrètes pour sa propre profession. "Je suis spécialiste en médecine nucléaire. Pratiquement personne ne sait ce que je fais, pas même les professionnels des autres disciplines. Si nous sommes honnêtes, cela vaut pour de nombreuses disciplines et même, au sein de chacune d’elles, pour différentes sous-spécialités. C’est au sein des spécialités que se trouve l’expertise sur la qualité, les besoins, les évolutions futures et la meilleure manière d’organiser les soins pour les patients. C’est précisément cette expertise que nous devons pouvoir faire remonter. Elle permettra de rendre notre système suffisamment solide pour relever les défis à venir. »
Sans véritable concertation, il n’y a pas de confiance, insiste la Dre Brepoels. Sans confiance, l’expertise nécessaire aux soins de santé ne peut pas être mobilisée. Et cette confiance est essentielle, avant tout pour le patient lui-même...